董圣足，黄河，胡卫 ：民办教育领域引入社会企业模式：为何及何为

近日，复旦大学高等教育研究所发布上海市民办教育协会常务副会长胡卫、协会副会长董圣足和上海建桥学院高教研究所副所长黄河共同撰写的文章《民办教育领域引入社会企业模式：为何及何为》公开发布：

 

民办教育领域引入社会企业模式：为何及何为

摘要

我国民办教育分类管理改革正面临教育公益性与资本逐利性之间的制度性冲突，这导致地方政府在落实法律规定和宏观政策上左右摇摆，也造成举办者在非营利性与营利性选择中进退为难。社会企业模式作为一种创新型组织形式，在实际运行中较好地做到了社会价值与经济价值的有机统一，能够有效协调教育公益性与资本逐利性之间的矛盾。在教育强国建设中，出于更好地引导规范社会力量投入和捐赠教育的需要，可以探索在民办教育领域引入社会企业模式，通过鼓励新设营利性学校执行社会企业规范、允许部分存量非营利性学校选择转型为社会企业和试行民办义务教育公私合作办学等举措，平稳实现民办教育分类管理，促进不同类型民办学校差别定位、良善治理和优质发展。

 

关键词

民办教育；分类管理；社会企业模式；高质量发展

 

作者简介

董圣足，男，浙江温州人，上海市教育科学研究院民办教育研究所所长、研究员；黄河（通信作者），男，浙江杭州人，上海建桥学院民办高等教育研究所副所长、博士；胡卫，男，上海市人，上海师范大学长三角教育发展研究院院长、研究员。

基金项目

全国教育科学“十四五”规划2024年度国家重大课题——“基础教育阶段职普融通的路径与机制研究”（VJA240007）

 

引用本文

董圣足，黄河，胡卫.民办教育领域引入社会企业模式：为何及何为[J].复旦教育论坛,2025,23(05):83-91.

 

一、问题的提出

按照党和国家的决策部署，为了突破因法人属性不清而带来的瓶颈制约，引导和规范民办教育健康发展，从2016年11月《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民办教育促进法》）修订以来，各地都在探索推动非营利性和营利性民办学校分类管理改革。然而，囿于各种复杂的历史和现实因素，当前我国民办教育分类管理的推进正面临着诸多制度性困境。

 

以民办高校为例，截至2024年6月，全国共有799所民办高校，而其中转设和新设的营利性民办高校只有29所，占比仅为3. 63%。另有研究者在2023年对643所民办高校分类选择情况的调查中发现，尚未启动“营非选择”的就有464所，占比达72. 2%[1]。这表明大部分民办高校仍处于观望状态，而到目前为止这一情况并未明显改观。调研表明，民办学校举办者“左右为难”的困境具体表现为：若选择营利性办学，举办者及其所举办的民办学校可能会遭遇不少制度性瓶颈和政策性歧视，不仅需要补交土地出让金、缴纳企业所得税和个人所得税，还会面临社会认同度降低、教职工队伍流失、招生指标分配不公、财政资金补助丧失等风险，对学校发展及个人声誉都将产生不利影响；而若选择非营利性办学，则意味着举办者需要放弃对投入资产的剩余控制权和收益权，且在办学过程中会受到更加严格的外部监管，在当前产权保护制度尚不健全的背景下，这种选择往往难以保障其个人权益。正因如此，现实中很多举办者在违心进行非营利性法人登记之后，都会在日常运营中通过各种关联交易获取“灰色”隐性回报，从而形成了诸多不可忽视的“制度性规避”行为。

 

造成上述困境的根源在于，现有政策框架难以有效协调教育公益属性与资本逐利性之间的内在矛盾。从组织行为理论的角度看，这种“名实分离”的办学实践产生了多重负面效应：一方面，它不仅增加了民办教育领域各类办学主体的合规风险，也使得监管部门面临识别和规范隐性营利行为的更大挑战，而且这种不透明的运作方式还不同程度损害了整个教育行业的公信力；另一方面，相关制度设计对举办者出资所形成的产权保护不力，加上举办者对宏观教育政策预期不稳定，这导致举办者无论选择何种法人类型都会倾向于采取轻资产运营策略，以避免将重资产投入学校建设，这种行为选择无疑直接制约了民办教育的质量提升和可持续发展。产生以上现象的症结，实质上是制度环境不完善导致的市场失灵。究其根源，乃在于当前教育治理体系中存在价值冲突，即在强调教育公益性的同时，未能为社会力量参与办学提供合理的回报机制和可靠的制度保障。

 

新形势下，要“引导规范社会力量投入和捐赠教育”[2]，就需要通过制度创新来激发主体办学活力，提高资源配置效率。与西方国家私立教育的发展主要依靠基金会办学和社会捐赠办学的传统不同，我国民办教育的兴起显著依赖于“投资办学”的特定路径。这一特征的形成，既有我国传统捐赠文化氛围不浓的因素，也反映了当前经济发展阶段的客观现实。在建设教育强国的战略背景下，如何引导社会资本持续投入教育事业，同时确保教育的公益属性不受损害，是一个亟待解决的重要课题。显然，这就要求我们在制度设计上突破简单的二元对立思维，立足现阶段的基本国情，构建起更具包容性和适应性的制度框架。

 

社会企业模式的引入，为解决民办教育分类管理制度困境提供了新的思路。作为一种制度创新，社会企业通过特殊的治理结构和运行机制，在保持社会使命优先的同时，允许市场主体获得适度的经济回报，从而实现社会价值与经济价值的有机统一。实践证明，在公益事业领域引入和推行社会企业模式，参照类市场机制来运行社会公益事业，同时通过一系列的制度规制来约束企业的“过度盈利冲动”，不仅不会损害公益事业的公益属性，而且有利于稳定举办者的投入预期，从而可以更好地发展公益事业。因此，在民办教育领域引入社会企业模式，通过合理的制度安排，可以构建起既能保障教育公益性又能调动举办者积极性的办学模式，推动民办教育分类管理改革真正落地见效，促进不同类型的民办学校实现差别定位、良善治理和优质发展。

 

二、社会企业的内涵特征及国内外实践

（一）社会企业的内涵特征

 

一般认为，社会企业（Social Enterprise）这一概念，由经济合作与发展组织（OECD）在1994年的《就业研究》（The Jobs Study）报告[3]中首次提出，并在1999年的《社会企业》（Social Enterprises）报告[4]中做了更为完善的定义。2004年，北京大学刘继同将该报告节译后刊登在《中国社会工作研究》，正式将“社会企业”这一概念引入国内。

 

社会企业作为一种新型的社会经济组织形式，其本质特征在于实现社会价值与经济价值的有机统一。根据OECD1999年的报告，社会企业被定义为“任何为公共利益而进行的私人活动，它的依据是企业战略，但是其主要目的不是利润的最大化，而是实现一定的经济目标和社会目标，而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力”[5]。而随着社会企业这一组织形式在实践领域的不断应用和发展，相关组织及学界对其内涵也形成了更加多样的阐释。比如，OECD2003年将社会企业重新定义为“介于公私部门间的组织，具备强烈的社会责任感，利用商业手段达到财务自由的组织”[6]。英国贸易及工业部则指出，社会企业主要追求的是社会目的，其经营利润可直接投资到社区或者用于支持社会目标的实现，不追求所有者利润最大化[7]。与此同时，不同学者对社会企业的内涵也提出了各自的见解。比如，迪斯（J. Gregory Dees）认为，社会企业是一种多元混合的综合体，是在纯慈善（非营利组织）与纯营利（私人企业）之间的连续体[8]；而杨（Dennis R. Young）则认为，社会企业是采取企业的方式，以促进社会事业为目标的组织[9]；我国学者王名和朱晓红则认为，社会企业是一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物，是一种表现为非营利组织和企业双重属性、双重特征的社会组织[10]。

 

社会企业的内涵在不同国家和地区存在较为显著的差异，这一定程度上反映了不同制度环境对社会企业形态具有不同的塑造作用。在欧洲大陆传统中，社会企业强调民主治理和利益相关方参与；而在英美传统中，社会企业则更注重市场机制和社会创新的结合。这种内涵的多样性提示我们，在理解和界定社会企业时，必须考虑特定的社会经济背景和制度环境。在我国，目前尚无社会企业的官方定义，除社会服务组织和社会福利企业这两种广泛意义上的社会企业类型外，大多数实际运作的社会企业都是以商业企业尤其是公司的形式存在。尽管学界对社会企业概念的界定各不相同，但社会企业兼具社会公益性和企业性的双重特性却得到普遍认可[11]。

 

从制度经济学的角度分析，社会企业的出现实质上是对“政府失灵”和“市场失灵”双重困境的制度回应，它通过创新性的组织设计，在公共服务领域建立起了新的供给机制。社会企业重在通过商业手段达到公益目的，其核心内涵可从五个基本维度进行理解。（1）在社会目标维度上，社会企业以解决特定社会问题为根本宗旨，具有鲜明的“使命锁定”特征[10]，即社会目标在组织决策中具有优先性，这一特征与传统非营利组织具有相似性，通常通过章程条款予以制度化保障。（2）在运营方式维度上，社会企业采用市场化运作机制获取资源，表现出显著的“收入多元化”特征，其资金来源既包括市场收入，也可能包含捐赠、投资和政府补贴等，这又与商业企业具有较大的共性。（3）在价值分配维度上，社会企业将主要盈余用于社会目标再投资，追求组织的自我发展，而非股东分红，这构成了其区别于传统非营利组织和商业企业的关键特征。（4）在组织治理维度上，社会企业往往采用“利益相关方共同治理”模式，而不是由举办者或内部人控制，这与传统企业的股东至上原则形成鲜明对比[12]。（5）在绩效评估维度上，社会企业通常通过建立“双重价值评估体系”来对自身的工作绩效进行全方位评价，既衡量社会目标的有效性和影响力，也兼顾经济目标的可及性和持久力。

 

（二）社会企业的国外实践

 

过去一个阶段，社会企业在全球范围的兴起，已深刻改变了传统公益事业的发展路径。从国外的相关实践看，根据目标群体和使命导向的差异，社会企业大致可以分为以下四种基本类型。（1）就业整合型社会企业。这类组织主要面向弱势就业群体，通常采取社会合作社等形式，通过提供就业机会和职业培训来解决社会排斥问题。（2）产品服务型社会企业。这类组织通过提供特定产品或服务来直接解决社会问题，如提供平价医疗服务的健康社会企业和从事环保技术研发的绿色社会企业。（3）社区发展型社会企业。这类组织致力于特定社区或区域的发展，往往与地方政府建立紧密合作关系，并通过经济活动促进社区复兴和凝聚力提升。（4）公益支持型社会企业。这类组织重在为其他社会组织开展活动提供专业支持或资源平台，多以社会企业孵化器或能力建设机构等形式出现[10]。

 

从法律形式和治理结构的维度看，国外社会企业呈现出较为丰富的类型特征[12]。在欧洲大陆国家，社会企业主要采取合作社形式，强调民主治理和成员参与，如意大利的社会合作社和法国的集体利益合作社。在英美法系国家，社会企业在实践中则发展出了多种专门的法人形式，如英国的社区利益公司（CIC）和美国的低利润有限责任公司。在亚洲国家，社会企业往往依托既有法律框架进行形式创新，如韩国实行社会企业认证制度。这些不同的法律形式，反映了各国对社会企业制度认知和政策取向的差异，体现了社会企业在适应不同制度环境过程中所展现出的组织弹性[13]。

 

从发展阶段和组织规模的维度分析，国外社会企业则呈现出明显的类型差异。从各国的实践看，在初创期，社会企业通常规模较小，业务模式尚在探索之中，因此对捐赠和补贴的依赖度较高。在成长期，社会企业已经形成相对成熟的业务模式，其市场收入占比逐步提高。在成熟期，社会企业则建立了稳定的运营体系，已具备规模效应，有些甚至发展成为社会领域的领军组织[14]。

 

（三）社会企业模式的国内探索

 

社会企业能够较好地协调事业公益性与资本逐利性之间的关系，这一特征较为吻合我国现阶段的基本国情。因而，国内不少地区都在公益事业民营化改革中，自觉或不自觉地引入了社会企业模式。从行业分布情况看，目前我国社会企业的实践多发生在就业服务、社区发展、环保和教育等领域。

 

1.残障就业服务的创新模式

 

在就业服务领域，社会企业的实践主要聚焦在残障就业服务方面。当前，我国残障就业服务领域正从传统福利模式向市场化、专业化方向转型。这一转型的核心在于通过社会企业等创新组织形式，解决残障人士就业中存在的结构性矛盾——残障人士就业意愿强烈与市场接纳度不足之间的落差。社会企业在就业服务上的创新，实质上是针对劳动力市场失灵做出的制度重构，通过解决信息不对称问题和降低交易成本等举措，提升人力资源配置效率。在这方面，典型的实践模式包括构建“培训—就业—支持”全链条服务体系、开发适配性就业岗位以及建立社会支持网络等。这些组织形式的创新，不仅提高了残障人士就业率，而且通过专业化分工和标准化流程，实现了社会价值与经济价值的统一。例如，深圳残友集团通过IT服务为残障人士提供高质量就业机会，其商业运营结合社会使命的模式已成为行业典范[15]。再如，北京融爱融乐的社区化就业实践，则通过在工作场所建立支持性环境，打破了传统隔离式就业的局限，实现了残障人士真正有效的社会融入[16]。

 

2.社区养老服务的运营实践

 

在社区发展领域，社会企业的实践多围绕社区养老服务展开。随着老龄化进程的加速，我国社区养老服务正从政府主导的单一供给模式向多元协同方向演进。社会企业通过市场化机制整合政府、社区和家庭资源，不同程度缓解了养老服务供给中的“三重困境”——资金不足、服务碎片化、专业性欠缺。现实中，不少现代社区养老服务社会企业通过对服务内容的精准化设计，针对不同老年群体需求成功开发了诸多差异化产品，显著增强了运营模式的可复制性，并通过标准化流程有效降低了边际成本。同时，该领域的社会企业还通过技术赋能，利用数字化平台，突破了传统服务的时空限制。这些实践探索，使养老服务在保持公益性的同时，实现了规模效应。在这方面，北京“乐龄合作社”和上海记忆咖啡馆项目是两个典型案例。前者通过市场化运作，实现了可持续发展，其智慧养老平台的应用，体现了数字化技术对传统养老服务的改造[17]；后者则应用“社会处方”理念，通过有意义的活动参与改善认知症老人功能状况，这种非药物干预方法在老年社会学研究中被证明具有显著效果[18]。

 

3.环境治理的专业服务

 

在环保领域，社会企业以提供专业服务的形式参与环境治理。进入新时代以来，我国环境治理正从政府管制向多元共治的范式转变。在这一转型中，社会企业作为第三方治理主体，通过其专业性和灵活性填补了政府监管盲区和市场自律的缺位。环境治理类社会企业的专业服务主要体现在三个方面：一是监督功能的专业化，通过科学监测和数据积累，极大提升了环境信息披露质量；二是服务模式的系统化，形成了“监测—评估—改进”的闭环管理；三是参与机制的协同化，有效搭建了企业、社区与政府间的对话平台。这些创新活动，推动了环境治理从末端管控向全过程管理的演进。在具体实践案例方面，“绿色江南”通过开展企业环境监督和咨询服务，积极推动了环境治理的改善；成都“根与芽”的垃圾分类项目则通过智能回收站、积分兑换和宣传教育三管齐下的策略，有效促进了居民的环保行为[19]。

 

4.促进教育公平的实践

 

目前，社会企业在教育公平领域的创新实践，多聚焦在弱势儿童教育方面，且正从资源补偿向能力建设方向深化。在这方面的探索中表现出三大特点：其一，干预时机的精准性，即善于抓住儿童发展的关键窗口期，开展留守儿童补偿教育；其二，方法设计的科学性，即在对处境不利儿童开展教育时，重视将神经科学、心理学等研究成果转化为可操作的干预方案；其三，支持体系的生态性，即在促进教育公平上不仅仅局限于社会层面，而是着力构建“家庭—学校—社会”多维参与的支持网络。社会企业的这些实践探索，突破了传统补偿教育的局限性，有利于从系统上打破贫困的代际传递。比如：北京歌路营通过讲述睡前故事来补偿留守儿童家庭教育的缺失，在促进留守儿童语言发展的同时，也较好缓解了儿童家庭分离的焦虑[20]；上海百特财商教育通过模拟真实场景的活动设计，实现了抽象财经概念的具象化，提高了处境不利儿童的学习效果[21]；广州的“四点半课堂”提供了安全的学习环境和课后辅导，有效地弥补了流动儿童的教育支持不足[22]。

 

三、民办教育领域引入社会企业模式的意义及路径

（一）引入社会企业模式的主要意义

 

1.平衡公益性与逐利性，有利于完善民办学校分类管理

 

如前所述，由于历史原因，当前大多数民办学校都带有明显的“投资办学”特征，由“投资回报”引发的公益性与逐利性的矛盾，成为阻碍民办教育健康发展的一大“顽疾”。现实中，无论是《民办教育促进法》制定之初的“合理回报”，还是《民办教育促进法》修订之后的“补偿奖励”等制度设计，都无法从根本上消弭公益办学与商业投资之间的分歧。而社会企业兼顾社会公益和商业回报的特征，从组织属性上解决了这一难题，倘若在营利性和非营利性“非此即彼”的制度设计中引入“第三条道路”，或能使投资办学的现实与公益办学的导向实现有机结合。尤其是引入社会企业模式，对于目前还未进行营非选择，属于“民办非企业”性质的存量民办学校而言，更具有现实意义。社会企业模式的引入，将有助于这些数量庞大的存量学校避免陷入选营选非的两难困境，并有效规避“以非营利性之名行营利性之实”的风险，加速推进目前停滞不前的分类管理改革进程。

 

国外教育领域的实践表明，社会企业已不仅仅作为一种组织形式，更作为一种组织理念，对不同类型教育机构的创新和可持续发展产生重要影响。比如，作为全球最大的营利性高等教育网络巨头之一，劳瑞德教育集团（Laureate Education）在非洲、拉美等地积极推行“低成本私立大学”模式，取得了很大成功，并获得了共益企业认证（B Corp Certification）。又如，法国凯致商学院（KEDGE Business School）等非营利性私立高校则通过商业项目，在助力公共事业发展上收到了明显成效。再如，英国威斯敏斯特大学（University of Westminster）这样的传统公立大学，也因为在商业道德、财务透明、社会影响及社会参与度等方面的表现，而成为伦敦地区首个获得“社会企业金标”（Social Enterprise Gold Mark）认证的大学。总之，在民办教育领域引入社会企业运行模式，对分类管理改革的不断完善和民办教育事业的可持续发展，都具有重要的意义。

 

2.明确学校资产的归属，有利于吸引社会力量出资办学

 

当前，民办教育领域存在的资产归属不清问题，本质上是一种产权残缺的表现。这种产权界定不清晰的状况，已经并正在导致交易成本增加和投资激励不足。社会企业模式通过建立“社会资产锁定”机制，创造性地解决了这一难题，其在制度设计上实现了三个突破：一是确立法人财产权优先原则，能够确保教育资产永久服务于公益目的；二是引入有限产权概念，可以在保障社会公益性的前提下承认出资人的合法权益；三是建立资产用途限制条款，有利于防止教育资产被不当转移或挪用。这些创新性产权管理方式，形成了一种“受限的私有产权”结构，既不同于传统非营利组织的完全公益模式，也有别于商业企业的完全私有产权模式。

 

显然，这种制度设计，能够有效摆脱民办教育领域长期存在的产权激励不足与资产隐性流失的双重困境。构建“有限产权”和“资产锁定”的混合产权制度，既可保障教育资产的公益性本质，又可为出资人提供适度的产权激励，实现社会价值与经济价值的帕累托改进。这种明晰而有限的产权安排，能够显著降低交易成本，提高资源配置效率，将为更多社会资本转化为教育资源提供制度保障，是破解当前民办教育发展瓶颈的“关键一招”。

 

3.允许适度市场化运营，有利于满足多样化教育需求

 

国内外经验表明，包括教育在内的公共服务，单纯依靠政府提供或非营利组织提供，都难以有效满足社会各方面多样化、个性化的选择性需求。理论和实践都证明，社会企业所倡导的适度市场化运营模式及其形成的多元化收入结构，可以有效增强公共产品供给的多样性和适应性。同时，社会企业所建立的“使命—市场”双重目标平衡机制，在实现资源配置“效率与公平”有机统一的基础上，架设了一座“桥梁”，在政府与非营利组织之间开辟了“第三条道路”，能够有效解决传统非营利组织的资源约束和商业企业的目标偏离问题，不失为改进公共服务提供模式的一条有效路径。

 

具体来说，在民办教育领域引入社会企业模式，允许各级各类民办学校适度开展市场化运营，同时通过建立与组织使命相关的收入机制和更加完善的交叉补贴模式，鼓励不同类型的民办学校以营利性业务支持公益性项目，不仅可以大大提高教育资源的配置效率，而且可以丰富教育服务供给，从而推动和促进民办学校为弥补公办教育资源的不足和办好人民满意的教育作出新的更大贡献。
 

4.兼顾不同利益主体诉求，有利于健全学校法人治理制度

 

社会企业模式在治理结构安排上的创新，主要体现在三个方面：其一，建立多重代表制的理事会结构，确保出资人、教职工、学生家长等关键利益相关方都能参与决策；其二，实施社会影响评估制度，将社会使命的实现程度作为治理绩效的核心指标，确保法人治理不偏移组织目标；其三，引入社会审计机制，对组织的社会效益加以独立审查和监督，重在对组织的内部治理产生有效制衡。可见，这种治理模式既吸收了公司治理的效率原则，又融合了非营利组织的民主治理理念，形成了一种有效的混合治理结构，应该为民办学校所借鉴。

 

毫无疑问，民办学校作为一种特殊的组织形态，其治理也要兼顾多方利益主体的不同诉求。与传统企业股东至上原则不同，民办教育作为社会主义公益事业，涉及多元利益主体，需要建立更加包容的治理框架。社会企业的混合治理结构，能够有效协调不同制度逻辑之间的冲突，实现组织治理的合法性与合理性，而且其多重监督机制可以降低代理成本，防范道德风险。尤其是，社会企业通过将社会绩效纳入治理评估体系，能够确保组织不偏离其教育使命。借鉴社会企业治理的创新做法，不仅可以解决当前民办学校普遍存在的治理失灵问题，而且可以为民办学校构建现代学校制度提供现实路径，是提升民办教育治理效能的重要举措。

 

5.重构民办学校“回报”逻辑，有利于稳定举办者的发展预期

 

在民办教育领域，探索引进并稳步推行社会企业模式，可以在强化“使命约束”和“多元机制锁位”的前提下，重构公益事业的“回报”逻辑，更好地重塑有利于教育资源良性配置的基础生态。如此一来，不仅有利于整饬并修复民办教育行业秩序，增强民办教育的社会公信力；还有利于稳定民办学校举办者的发展预期，促使其办学行为长期化。

具体来说，在民办教育领域导入社会企业理念，在确保公益目标优先实现的基础上允许举办者获取一定的办学收益，可以促使举办者在办学上由“短期逐利导向”转向“长期价值绑定”，进一步端正办学理念，杜绝灰色套利行为，更好地落实立德树人根本任务。同时，借鉴社会企业运行模式，通过构建可持续的“公益+商业”社会资源获取渠道，可以有效减少民办学校对举办者投入的依赖。此外，通过强化多元主体共建共治共享的法人治理机制建设，切实加强对举办者的行为约束，还有利于规避相应的运行风险和办学危机。

 

（二）引入社会企业模式的总体设想

 

从教育的本质属性看，对于各级各类民办学校而言，无论是营利性还是非营利性办学，都天然地具有公益属性。显然，民办教育行业也是广义公益事业的重要组成部分。综上所述，社会企业在公益领域的实践探索，可以为民办教育改革尤其是分类管理改革提供可行的路径借鉴。

 

首先，就产权制度设计而言，公益领域社会企业通过“资产锁定”机制平衡公益属性与投资者权益的做法，对解决民办学校资产归属问题具有直接参考价值。譬如，深圳残友集团等社会企业将核心资产明确为法人财产，同时通过章程约定投资者有限权益的模式，展示了一种既保障组织使命不被稀释，又能吸引社会资本参与的可行路径。这种“受限的私有产权”结构设计，也即通过制度创新建立教育资产的特殊产权安排，为破解民办教育领域非营利性与营利性的二元困境提供了“第三条道路”。

 

其次，在运营模式方面，公益领域社会企业多元化的收入结构，为民办学校实现可持续发展提供了重要借鉴。譬如，北京乐龄合作社等社会企业通过实施“基础服务”加“增值服务”的差异化定价策略，既保障了基本公共服务的可及性，又通过市场化服务获得了持续发展资源。这种运营逻辑迁移到民办教育中来，通过合理区分基本服务和特色服务，实施差别定价，有助于民办学校构建起更加多元化且可持续的运营模式。

再次，在治理结构方面，公益领域社会企业普遍采用的多方参与治理机制，同样对民办学校法人治理制度创新具有积极的借鉴意义。譬如，深圳残友集团建立的包括受益者代表在内的理事会结构及其民主化决策制度，就为民办学校完善法人治理提供了实践样本。这种由不同利益主体共同参与组织治理的模式，既能保障办学方向不偏离教育初心，又能吸纳各方智慧提升决策质量。又如，民间环保公益组织“绿色江南”等社会企业，将社会影响评估纳入绩效管理体系的实践，也启示民办教育需要建立超越单纯学业指标的多维评价框架，将教育的社会价值创造纳入办学质量评估之中。

 

最后，在支持体系方面，各地因地制宜采取各种政策措施，积极培育公益事业领域社会企业的发展，也为政府层面的民办教育政策创新提供了参考。譬如，北京市通过认证制度，给予社会企业政策支持的做法，便可转化为对强公益型民办学校差异化扶持的有力“抓手”。又如，成都市针对社会企业所构建的全链条培育体系，则可为各地加强对“高水平、有特色”民办学校的政策支持提供有益借鉴。社会企业的实践表明，民办教育的健康发展不仅需要宏观制度的正确引导，还需要中观政策的全面落地。

 

（三）引入社会企业模式的具体路径

 

1.鼓励新设营利性民办学校按社会企业模式运行

 

在国家层面力推对民办教育实施非营利性与营利性分类管理的大框架下，立足具体国情，从制度设计的角度出发，对新设营利性民办学校统一按照社会企业模式加以规范，是最具可行性的改革路径之一。这一路径的制度优势在于避免了既有制度的路径依赖问题，能够实现民办学校分类管理改革的“轻装上阵”和“一步到位”。同时，目前我国社会企业在法律形态上呈现“实践先于制度”的特征，在地方实践中发展出多种变通形式，普遍采用隐性认证策略，即通过实际运营模式而非法律登记来体现其社会企业特征。这种策略虽然在制度过渡期具有一定的适应性优势[23]，但要引入民办教育领域，在《民办教育促进法》总体框架的规制下，仍需要在制度层面进行适当规范。为此，需要推出的配套措施包括但不限于以下四个方面：其一，根据民办教育的类型及学段特点，建立符合实际的社会企业分类准入制度，对营利性民办学校实施差异化的社会企业认定标准。其二，基于《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）的相关规定，建立健全特殊目的公司制度，以行政法规或部门规章形式创设适合民办教育特点的社会企业法律形态。其三，基于共同的社会公益性原则，建立与教育领域社会企业特征相适应的监管体系，防范营利性民办学校可能存在的“利益最大化”追求损害社会公共福利。其四，完善“基于公平而有差别”的配套政策，根据公益性程度为营利性民办学校提供税收减免、用地优惠等方面的制度激励。

 

2.允许存量非营利性民办学校登记为社会企业

 

继中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》明确提出“按照自主选择、科学分类、平稳过渡的原则，全面实现现有民办学校非营利性与营利性分类管理”之后，中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》再次提出“稳步推进民办教育分类管理改革”。从制度变迁的成本收益分析衡量，对于存量非营利性民办学校实施分类管理，应当尊重举办者的自愿选择，采取渐进式改革路径，并设计合理的转换机制。从实践层面来看，可以借鉴《公司法》中的组织形式转换制度，专门针对拟选择登记为营利性民办学校的存量学校，设计专门的社会企业转换程序，并依据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，分类明确非营利性民办学校存量资产的处置办法。同时，要对存量学校的分类选择作出稳妥的过渡期安排，给予转换学校一定的政策缓冲期，并在实施过程中防范可能出现的制度套利行为，以避免存量非营利性民办学校为获取政策优惠而进行法人类型的虚假转换。

 

3.以PPP模式推动民办义务教育学校转型发展

 

《民办教育促进法》第十九条明确规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”从公共服务供给的角度来看，义务教育领域具有更强的公共产品属性，在不允许选择登记为“营利性民办学校”的情况下，要稳定民办义务教育学校举办者的办学预期，更需要有特殊的制度安排。地方实践表明，对于之前以公建配套形式兴办的义务教育阶段民办学校，可以先行转设为公办学校，再采用政府与社会资本合作（PPP）的模式，在不改变学校公办性质的前提下，以政府购买服务的方式，委托给社会力量来管理和运营，从而推动部分民办义务教育学校向类社会企业模式转型。该做法可能是一种既不打破现行法律框架又能协调现实利益冲突的有效路径。这一路径的核心是构建“三位一体”的合作框架，即政府负责制定标准和质量监管、社会资本提供专业化的运营服务、学校作为独立法人保障教育质量。在具体实施中，应该通过风险分担机制，明确各方责任边界，建立绩效付费机制，并将服务费用支付与服务质量保障相挂钩。在此基础上，还需构建公众参与机制，保障家长和社区的监督权，并同步建立起相应的退出机制，确保政府与社会资本合作的可持续性。

 

四、民办教育领域探索社会企业模式的保障条件

 

在明确民办教育领域引入社会企业模式的必要性及实现路径后，如何确保这一模式真正落地并健康发展，就成为关键问题的重中之重。如前文所述，社会企业型民办学校既不同于传统非营利性教育机构，也区别于纯商业化的民办学校，为确保其特殊的产权结构、治理机制和运营模式的实现，需要切实完善相应的配套制度。

 

（一）建立具有中国特色的民办学校产权制度

 

构建适应社会企业特征的民办学校产权制度，需要解决三个核心问题：一是明确法人财产权的法律地位，应当在《民办教育促进法》修订中增设专门条款，规定社会企业型民办学校的资产必须登记为法人独立财产，与举办者个人财产严格分离。二是建立有限产权制度，允许出资人享有资产收益权等有限权利，但必须通过章程明确限制其处置权，确保教育资产的公益性用途。三是完善资产处置机制，要求社会企业型民办学校在章程中规定资产处置需经教育主管部门核准，且处置收益必须用于教育事业。

在具体实施层面，还应当建立社会企业型民办学校教育资产的专项管理制度，对学校土地、校舍等重要资产实行特殊保全措施，以防止法人资产流失。同时，还应当明确出资人权益保障机制，赋予其知情权、获益权、监督权等基本权利。当然，在实际操作中，也要对社会企业型民办学校的利润分配权作出必要的限制，以确保此类学校的盈余主要用于教育事业的发展。

 

（二）完善民办学校设立审批及后续监管制度

 

针对社会企业型民办学校的特殊性，应构建分类分层的准入制度，在设立条件方面提出区别于传统民办学校的标准及要求。具体包括：（1）在办学宗旨上，必须明确社会使命优先原则，且在学校章程中载明具体的社会目标；（2）在产权安排上，必须切实落实法人财产制度，并对出资人权利作出必要限制；（3）在法人治理上，必须建立多元利益相关方参与的决策机制，同时建立健全有社会公众参与的监督机制；（4）在剩余分配上，必须遵循严格的规章制度，确保办学结余主要用于公益事业的再发展。

在社会企业型民办学校的审批程序方面，探索设立专门的绿色通道，在强化实质性审查的基础上，简化不必要的审批环节，以提高管理效率，降低制度性交易成本。与此同时，要建立健全民办教育领域社会企业认证制度，由教育部门会同第三方专业机构定期对此类学校进行认证评审，以确保其办学质量。在后续监管方面，应当对社会企业型民办学校采取区别于传统学校的监管方式，重点监督其社会使命履行情况和资产使用方向，特别是要完善该类学校的年检、年报制度，将社会效益评估纳入年检（年报）指标体系，并建立起相应的激励约束及动态退出机制。

 

（三）健全民办学校资产及财务管理制度

 

针对社会企业型民办学校，要在既有民办学校资产及财务管理制度基础上，突出强化以下五个方面的制度建设：其一，建立覆盖学校全生命周期的资产管理规范。在学校设立时依法落实学校法人财产权，在学校运行中确保法人资产（教育收费）主要用于日常教育教学活动，在年度盈余分配及最终剩余资产处置环节建立完善而严格的核准程序。其二，制定专门的社会企业型民办学校会计核算办法。单独设置社会效益类科目，准确反映社会目标实现程度；在常规财务报表之外，增加社会影响力报告，全面披露该类学校的社会价值创造。其三，在资产财务监督环节实行双重审计机制。除了由具有资质的会计师事务所执行常规财务审计之外，还要引入专业的第三方机构对该类学校的组织使命达成度及社会效益实现度加以审计评估。其四，建立年度资产财务状况强制公开制度。督促社会企业型民办学校定期向社会公开经审计的财务报告和社会影响评估报告，以接受社会公众的监督。其五，探索建立风险预警及干预机制。通过对学校基本账户实施专户监管和对大额资金支付实行熔断机制等举措，强化对该类学校资产及财务状况的动态监测，有效防范并及时化解可能出现的财务危机及“爆雷”风险。